Il Consiglio di Stato con una importante sentenza chiarisce che per trasformare un appartamento in uno studio professionale serve il permesso di costruire, poiché incide sul carico urbanistico

Con la sentenza n. 6562/2018 il Consiglio di Stato chiarisce che per trasformare un’abitazione in studio professionale, anche senza lavori di edilizia, è necessario il permesso di costruire.

I fatti in breve

Un immobile romano nel 2009 era oggetto di ristrutturazione, al fine di trasformarlo da abitazione a studio di tre medici di base.

A seguito di accertamento della Polizia Municipale di Roma Capitale veniva emanato il provvedimento di immediata sospensione dei lavori, seguito da un’ingiunzione di ripristino della destinazione d’uso originaria, entrambi fondati sul rilievo che sarebbe stata mutata impropriamente la destinazione dell’immobile da unità abitativa a studio medico polispecialistico.

Veniva, quindi, proposto ricorso al TAR del Lazio per l’annullamento di entrambi i provvedimenti, impugnando contestualmente anche l’art. 25, comma 15 NTA del nuovo Piano Regolatore Generale di Roma nella parte in cui, nella zona interessata limita al seminterrato ed al piano terra e al mezzanino, era prevista la possibilità di modificare la destinazione d’uso da abitazione ad altre funzioni.

Il quadro normativo in materia

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio nel rigettare il ricorso, fondava la sua convinzione sulla base delle seguenti considerazioni:

• art. 7, della legge regionale n. 2.7.1987, n. 36, prevede che “le modifiche di destinazione d’uso”, indipendentemente dalla circostanza che siano realizzati “con o senza opere a ciò preordinate, quando hanno per oggetto le categorie stabilite dallo strumento urbanistico generale, sono subordinate al rilascio di apposito permesso di costruire”;
• art. 16 della legge regionale n.15 dell’11.8.2008, stabilisce ulteriormente che ove siano eseguiti “cambi di destinazione d’uso da una categoria generale ad un’altra di cui all’articolo 7, terzo comma, della legge regionale 2 luglio 1987, n. 36 (…) in assenza di permesso di costruire” deve ingiungersi “al responsabile dell’abuso, nonché al proprietario, ove non coincidente con il primo, di provvedere (…) alla demolizione dell’opera e al ripristino dello stato dei luoghi”;
• l’art. 33 del dpr n.380/2001, demanda proprio alle regioni la fissazione, con legge, dei mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività;
• la norma di cui all’art. 22, del dpr n.270/2000,secondo cui è consentito l’inserimento di ambienti da adibire a studio medico in un appartamento di civile abitazione, con locali dedicati, non sarebbe nella specie applicabile;

La Cassazione nel riordinare la normativa in materia, ricorda che:

•  la legge n. 47/1985 all’art. 8 aveva stabilito la necessità di richiesta di concessione edilizia nei casi di mutamento della destinazione d’uso solo se connessa a variazione essenziali del progetto con conseguente variazione degli standard previsti dal D.M. 1444 del 2 aprile 1968, dovendosi così ritenere non necessaria la richiesta di concessione nell’ipotesi di mutamento di destinazione non connessa con modifiche strutturali dell’immobile;
• la legge n. 662/1996 all’art. 2, aveva riconosciuto alle Regioni la facoltà di poter applicare una disciplina uniforme agli interventi sia di carattere strutturale che funzionale, prevedendo la necessità di sottoporre a concessione edilizia i mutamenti d’uso maggiormente significativi, con maggiore impatto sull’assetto urbanistico territoriale ma limitando a semplice autorizzazione quelli realizzati nell’ambito di una medesima categoria funzionale;
• il dpr n. 270/2000, all’art. 22, ha poi stabilito in particolare che “lo studio del medico convenzionato deve essere dotato degli arredi e delle attrezzature indispensabili per l’esercizio della medicina generale, di sala di attesa adeguatamente arredata, di servizi igienici, di illuminazione e areazione idonea, ivi compresi idonei strumenti di ricezione delle chiamate … Detti ambienti possono essere adibiti o esclusivamente ad uso di studio medico con destinazione specifica o anche essere inseriti in un appartamento di civile abitazione, con locali appositamente dedicati”;
• il dpr n. 380/2001, testo unico in materia edilizia, ha poi ulteriormente trattato la materia della destinazione d’uso e dei relativi cambiamenti, stabilendo all’art.3, comma 1°, lett. a) che “nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’uso”  “costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: … gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino mutamenti della destinazione d’uso… il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito”.

Da questa complessa e articolata normativa, anche in riferimento al caso di specie, secondo la Cassazione, può dedursi che:

il legislatore, dopo le prime incertezze, ha inteso sistemare razionalmente i casi di mutamento di destinazione che possano incidere sensibilmente sull’assetto del territorio, sottoponendone in generale la realizzazione al regime autorizzatorio o a quello semplificato della dichiarazione d’inizio attività.

La Cassazione ritiene che il cambio d’uso da abitazione ad ufficio, anche se eseguito senza opere, è soggetto a permesso di costruire, perché un immobile destinato ad attività professionale presuppone un traffico di persone e la necessità di servizi e, quindi, di “carico urbanistico” superiore a quello di una semplice abitazione.

Pertanto, il mutamento di destinazione d’uso di un immobile deve considerarsi urbanisticamente rilevante e, come tale, soggetto di per sé all’ottenimento di un titolo edilizio abilitativo, con l’ovvia conseguenza che il mutamento non autorizzato della destinazione d’uso che alteri il carico urbanistico, integra una situazione di illiceità a vario titolo, che può e anzi deve essere rilevata dall’Amministrazione nell’esercizio del suo potere di vigilanza.

Soltanto il cambio di destinazione d’uso fra categorie edilizie omogenee non necessita di permesso di costruire.

La sentenza

Nel caso specifico l’intervento pur essendo abusivo, dovrebbe secondo la Cassazione:

• essere assoggettato alla specifica disciplina sanzionatoria in vigore al momento della sua realizzazione
• tener conto anche che l’art. 25, delle N.T.A. del nuovo P.R.G. del Comune di Roma, ammette esplicitamente, “per i piani seminterrati, piani terra e mezzanini”, la possibilità di “cambio di destinazione d’uso da funzioni abitative ad altre funzioni” . Ne consegue che l’eventuale illecito avrebbe potuto tutt’al più essere circoscritto, ai fini sanzionatori, alla diversa e più lieve ipotesi dell’avvenuta collocazione dei locali adibiti a studio medico ai piani superiori, rispetto a quelli espressamente consentiti dallo strumento urbanistico, e ciò senza ovviamente pervenire alla più drastica sanzione della demolizione, ritenuta a torto legittima.

Pertanto accoglie il ricorso dei proprietari ed annulla i provvedimenti comunali.